今年的政府工作报告，为高能耗和新能源企业带来了一个重要消息。政府工作报告提出，能耗强度目标将在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。同时推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。这意味着能耗政策正迎来悄然转变。

在具体考核目标上，相比2021年能耗强度下降3%左右而言，今年的目标设定更趋于平衡和灵活。这一目标的设定，既为保障经济平稳运行留出合理用能空间，也能有效推动地方保持节能工作力度，兼顾发展和减排、当前和长远。

业内人士指出，能耗强度“统筹考核”意味着将优化能耗强度考核的频次，企业能够避免因能耗指标“超标”而遭到用能限制。这对于煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等行业而言，更富弹性的能耗管理方式，有助于其有序开展生产经营。在弹性用能管理之下，以煤碳市场为代表的能源产品价格剧烈波动的状况也有望趋于平稳。

中信期货宏观团队认为，实现“十四五”期间单位GDP能耗下降13.5%的可行路径是2021-2025年分别降低2.7%、2.6%、3.0%、3.0%、3.0%。预计今年“能耗双控”不会对经济活动构成扰动。

采取碳排放总量和强度“双控”考核

碳达峰碳中和工作是2021年政府工作的重点任务之一。在此前的能耗双控实践中，能源消费总量目标的推进在区域间出现了分化，特别是一些经济增长较快、发展质量较高的地区难以完成能耗总量目标。

2021年末，“碳排放总量和强度'双控'”在中央经济工作会议中被首度提及，今年的政府工作报告中又再次重申，要推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。

能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变究竟对企业意味着什么？

据介绍，能耗“双控”是为了控制排放的增长，是对用能总量的单一考核。而碳排放总量和强度“双控”则是考核碳排放总量和单位GDP的碳排放强度，并非以用能总量为单一目标进行考核。这一考核方式的转变，将对地方政府、地方经济和企业产生深远的影响。

业内人士指出，实施碳排放总量和强度的“双控”，是在尊重我国“以煤为主”实际情况的基础上，抓好煤炭清洁高效利用的同时，逐步增加新能源消纳能力，推动煤炭、新能源优化组合，让“双碳”目标的实现起来更科学。这既有利于地方政府加大新能源规划开发和消纳的力度，也有利于传统的高能耗企业通过技术创新来加快绿色转型。

汇丰银行大中华区首席经济学家屈宏斌表示，政府工作报告提出能耗强度目标将放在“十四五”规划期内统筹考核, 并推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。这使得地方政府在制定目标时，可以根据经济发展具体情况进行灵活调整，避免出现“运动式”减碳和“一刀切”。

证券分析师董琦认为，在新的考核方式下，2022年能耗双控指标边际将有微调，但长期而言，碳达峰约束使能耗双控目标难以明显放松。他认为，能耗政策带来的亮点在于，传统高耗能行业将进一步向新旧能源（风电、光电、储能、特高压）和减碳技术（碳封存、煤炭清洁利用）演化。

值得一提的是，无论是考核方式的转变，还是更加弹性的能耗管理方式，都并不意味着高耗能行业能够“高枕无忧”。

发改委相关人士指出，当前能耗政策的重要发力点是增加能源消费总量管理的弹性，并鼓励地方增加可再生能源消费，鼓励地方超额完成能耗强度降低目标，但仍将严格管控高耗能高排放项目。

政府工作报告也强调，要坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展。此外，加强煤炭清洁高效利用，有序减量替代，推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造。推进大型风光电基地及其配套调节性电源规划建设，提升电网对可再生能源发电的消纳能力。同时，推进绿色低碳技术研发和推广应用，建设绿色制造和服务体系，推进钢铁、有色、石化、化工、建材等行业节能降碳。

能耗政策转变影响几何？

新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，是政府工作报告在能耗管理政策方面的又一项重要变化。

据了解，原料用能就是煤化工、石油化工。能源产品在转化为原料的过程中，并非100%排放二氧化碳到空气中，一般是20%排放，80%转化成原料。燃料用能排放的都是二氧化碳，所以统计上要分开计算。

但长期以来，原料用能都是被纳入全部能源消费的统计中，并没有单列。因此，原料用能不纳入能源消费总量的政策，对于使用化石燃料作为原料的企业，其碳排放的压力有望得到一定程度的减轻。

市场人士指出，能耗政策的悄然转变，除了能避免“碳冲锋”和运动式“减碳”外，主要还将对大宗商品价格和新能源行业产生直接影响和间接影响。

期货碳学团队分析师江露认为，钢材、焦炭和电解铝的碳排放量均较大，未来减排压力不小。因此产量压减仍是钢铁减碳的主要落脚点，对电解铝而言，短期有赖于产量控制，长期减碳路径则依靠能源转型。

平安证券宏观研究组指出，“十四五”期间，充分提升可再生能源供给是能源改革重点；“十五五”期间，可再生能源需要对油、气进行尽可能替代，因此长期看好风电、光伏等新能源产业的投资机会，此外储能、电网建设等产业链也值得关注。

发改委此前对实施能耗双控也进行了制度性的安排。提出完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场，建立能源消费总量指标跨地区交易机制，推动能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。这意味着将有更多的行业和企业被纳入全国碳交易市场。

据了解，目前全国碳交易市场仅纳入发电行业2,225家企业，实际参与交易的企业更少。石化联合会正在开展石化和化工行业纳入全国碳市场的相关工作，按照电力行业的纳入标准，预计将有2,300家石化企业纳入，目前正在部分子行业试点，预计2022-2023年纳入石化行业，2023年纳入化工行业。业内人士预计，今年钢铁、有色、建材行业将有望陆续纳入全国碳交易市场。

破圈融合 构建能源供给和消纳新体系

实现“双碳”目标并非是一蹴而就的。这一过程中，加强统筹协调、推动能源革命、推进产业优化升级、加快绿色低碳科技革命都需要稳步推进。

今年1月份高层在中央政治局的集体学习会上提出，传统能源逐步退出必须建立在新能源安全可靠的替代基础上。这就需要加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系。这是高层首提新能源供给消纳体系。

近日，发改委主任在“两会”部长通道接受采访时解释了何为新能源供给消纳体系。他举例说，在沙漠、戈壁、荒漠规划建设4.5亿千瓦的大型风电光伏基地，周边煤电企业要坚持先立后破，建设超超临界发电机组，有序改造供电煤耗300克/千瓦时以上的老旧机组，建设安全可靠的特高压输变电线路，这将构成能源供给和消纳的新体系。

从某种程度上说，这种能源供给消纳体系更像是传统能源与新能源的一次破圈融合。业内人士指出，若新能源供给消纳体系加速建设，将同时有利于风光电资源开发、周边煤电项目，以及推进特高压建设。